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info/débat > lettre creda-societes > lettre n° 2014-17 du 16 juin 2014
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Réduire l'influence des agences de notation :
un voeu pieux ?

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L’influence des agences de notation sur le public des investisseurs et, par contrecoup, sur la valorisation des instruments financiers ainsi que sur l’accès au financement est présentée comme excessive par de nombreux observateurs.

Plus encore qu’une influence exercée par les agences de notation, c’est, en réalité, l’influence que leur prêtent les autres acteurs du marché qui doit être combattue afin de réduire la dépendance de ces derniers à leur égard. Renforcer l’esprit critique du marché face au retraitement synthétique de l’information disponible par les agences de notation constitue désormais une priorité des institutions européennes, comme le révèle la publication d’un document de travail de la Commission au titre explicite : « Plan d’action de l’UE pour réduire la dépendance à l’égard des agences de notation de crédit », le 16 mai dernier.

Le document de travail synthétise d’abord l’approche par strates (multi-layered approach) retenue par le plan d’action de l’UE et qui repose sur :

puceLa réglementation des agences de notation de crédit (pt. 2.1.1). La piste n’est cependant pas explicitée. Il s’agit en réalité de l’obligation faite aux institutions financières par l’article 5, Bis duRèglement (UE) n° 462/2013 du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013, modifiant le règlement (CE) n° 1060/2009 sur les agences de notation de crédit, qui fait obligations aux institutions financières (visées à l’art. 4, §1 : PSI, établissements de crédit, entreprises d’assurance…) de procéder elles-mêmes à des évaluations du risque de crédit ;

puceLa législation sectorielle en matière de services financiers (pt. 2.1.2) ;

puceL’action des autorités européennes de supervision (pt. 2.1.3) ;

puceL’action des régulateurs nationaux (pt. 2.1.4) ;

puceEnfin et surtout, la recherche d’alternatives à la notation aux fins de mesurer le risque de crédit (pt. 2.1.5), avec la perspective éventuelle, à l’horizon 2020, de supprimer toute référence à la notation de crédit dans le droit de l’Union, dans le prolongement de l’article 5 ter du Règlement (UE) n° 462/2013 . Aux termes du nouvel article 5 ter, les trois autorités européennes de surveillance (ABE, AEAPP et AEMF) ainsi que le Comité européen du risque systémique (CERS) doivent s’abstenir de faire référence aux notations de crédit dans leurs orientations, recommandations et projets de normes techniques lorsque de telles références sont susceptibles d’amener les autres autorités ou opérateurs à y recourir exclusivement ou mécaniquement.

Le document présente ensuite sous forme de tableaux les pistes d’évolutions de nature à réduire le recours mécanique à la notation par secteur en distinguant les banques, les opérations des banques centrales, les entreprises d’assurance et de réassurances, les fonds d’investissement, les garanties (collateral policies) des contreparties centrales, les émissions de titres financiers et les entreprises d’investissement.

Les orientations suivies dans le document de travail s’inscrivent ainsi dans le prolongement du double constat opéré dans le Rapport Larosière (High level Group on Financial supervision in the EU, 25 febr. 2009), dans lequel était affirmé :

puced’une part, « le rôle central et presque réglementaire des agences de notation sur les marchés financiers », qui impliquait l’adoption d’une réglementation garantissant l’indépendance, l’objectivité et la qualité de la notation ;

puceet, d’autre part, que les avis « souvent erronés » des agences de notation avaient eu un impact sur la stabilité des marchés financiers car ils avaient « remplacé, dans les entreprises, une rigoureuse diligence » (pt. 66).

La supervision des agences de notation se trouve donc à la croisée de deux objectifs sinon contradictoires, du moins largement divergents :

puceLe renforcement de la réglementation et du contrôle exercé sur les activités de notation de crédit, qui a été réalisé par une avalanche de textes. Le règlement (CE) n° 1060/2009 sur les agences de notation de crédit a déjà fait l’objet de 2 modifications (Règlement (UE) n° 513/2011 ; Règlement (UE) n° 462/2013 préc.), et été complété par 2 règlements délégués (Règlements délégués (UE) n° 272/2012de la Commission du 7 février 2012 et (UE) n° 946/2012de la Commission du 12 juillet 2012), ainsi que par des normes techniques.

L’objectif poursuivi tient à l’amélioration de l’activité de notation financière autour de quelques idées forces, compte tenu de son impact systémique :

D’un point de vue substantiel, l’objectivité de la notation est préservée par des dispositifs de prévention des conflits d’intérêts et de transparence sur les méthodes et l’organisation de l’activité des agences ;

Sur le terrain procédural, le contrôle est renforcé par le développement de la supervision des activités de notation et la mise en place de très nombreuses sanctions. Le législateur est même allé jusqu’à instituer un régime spécial de responsabilité civile (délictuelle et quasi délictuelle) s’appliquant aux agences de notation, à l’article L.544-5 COMOFI, issu de la Loi n° 2010-1249 de régulation bancaire et financière

puceLa réduction de l’influence des agences de notation, qui, elle aussi, a abouti à un accroissement du nombre  de normes. Une directive a ainsi été adoptée, qui vise à réduire la dépendance excessive à l’égard des notations de crédit dans le domaine de la gestion collective (Directive 2013/14/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013).

L’objectif poursuivi consiste ici à réduire l’importance  systémique de la notation de crédit effectuée par les agences de notation, en réduisant l’importance de leur fonction d’intermédiaires en information.

La démarche suivie par les institutions européennes et internationales ne paraît pas d’une grande clarté, ni dans ses finalités, ni dans ses modalités. Que seront les alternatives à la notation ? De plus grandes diligences des institutions financières dans l’appréciation du risque de crédit ? Cela serait certainement heureux mais ne remédierait nullement à ce besoin de synthèse indépendante de l’information disponible aux fins de l’évaluation du risque d’investissement. C’est, en effet, l’existence de ce besoin qui a conduit à l’émergence spontanée des agences de notation il y a plus d’un siècle.

Les institutions européennes sont ainsi en train de faire le choix difficile de réécrire l’histoire. Si la suppression à l’avenir dans la législation de toute référence à la notation « réglementaire », et, à l’heure actuelle dans les recommandations des autorités de surveillance, est censée avoir valeur d’exemple, cela n’a guère qu’une portée symbolique pour le moment. Ce n’est pas la seule volonté des régulateurs qui est susceptible d’annihiler la perception par les opérateurs de l’originalité profonde des agences de notation parmi les acteurs de marché.

La recherche d’alternatives à la notation n’est sans doute pas de mauvaise politique mais constitue plutôt un préalable qu’un point d’arrivée. Le raisonnement de politique législative actuellement suivi repose sur un excès de présomption quant à la possibilité de recourir à des procédés assurant la synthèse qualitative à des fins prédictives de l’appréciation du risque d’investissement.

Jérôme Chacornac
Docteur en droit